Áform um lagasetningu - Frumvarp um breytingu á skipulagslögum nr. 123/2010 (ýmsar breytingar)

Umsögn um áform um frumvarp til laga um breytingu á skipulagslögum nr. 123/2010 Mál nr. S-130/2026 í Samráðsgátt 1. Samantekt Fyrirhugaðar breytingar á skipulagslögum miða meðal annars að því að einfalda málsmeðferð, stytta skipulagsferla, auka stafræna stjórnsýslu og endurskoða hlutverk Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Þessi markmið eru tímabær. Áformin eru þó fyrst og fremst miðuð við stjórnsýsluferlið en taka ekki nægilega á þeirri grundvallarbreytingu sem orðið hefur á framkvæmd skipulagsgerðar frá gildistöku laganna árið 2010. Áformin eru kynnt sem fyrsti áfangi og jafnframt kemur fram að undirbúin sé heildarendurskoðun skipulagslaga og skipulagsreglugerðar. Skipulagslögin byggjast að verulegu leyti á þeirri forsendu að sveitarfélög móti sjálf skipulagsáætlanir í þágu almannahagsmuna. Aðalskipulagstillögur og deiliskipulagstillögur vegna nýrrar uppbyggingar geta verið unnar að frumkvæði landeigenda og framkvæmdaraðila, á þeirra kostnað og samkvæmt uppbyggingaráformum þeirra. Sveitarfélagið ber formlega ábyrgð á deiliskipulagsgerðinni en lögin heimila að landeigandi eða framkvæmdaraðili annist vinnuna að fengnu samþykki sveitarstjórnar. Raunveruleikinn er þó sá að í dag eru skipulagsáætlanir drifnar áfram af framkvæmdaraðilum og landeigendum og aðalskipulagsáætlanir eru gerðar af ráðgjafastofum á almennum markaði fyrir sveitafélög. Nánast ekkert sveitafélag er að teikna upp og skrifa skipulagsáætlanir sjálft í dag. Þessi tilhögun getur verið eðlileg og hagkvæm, en hún skapar innbyggðan hvata til að hámarka byggingarmagn og stytta þróunartíma. Þegar fjármagnskostnaður er hár verður tími, magn og fjárhagsleg afkoma auðveldlega ráðandi viðfangsefni, en langtímagæði byggðar, byggingarlist, almenningsrými, staðarandi og samfélagsleg áhrif víkja. Hagsmunir framkvæmdaraðila af hagkvæmri og hraðri uppbyggingu eru lögmætir. Hins vegar eru hagsmunir íbúa og samfélagsins af vönduðu, endingargóðu og mannvænu byggðu umhverfi lögmætir og hagkvæmari til lengri tíma litið. Skipulagslöggjöfin þarf að skapa jafnvægi milli þessara hagsmuna og gefa samfélaginu mun meira vægi. Styttri skipulagsferlar mega ekki byggjast á minni gæðum eða veikara lýðræðislegu aðhaldi. Gildandi lög gera ráð fyrir samráði við almenning og að skipulagsgerð taki til útlits og forms bygginga. Þessi ákvæði hafa þó ekki tryggt að almenningur geti haft raunveruleg áhrif á endanlega hönnun bygginga og almenningsrýma. Athugasemdir almennings eru almennt ráðgefandi og sveitarstjórn getur hafnað þeim án þess að bera saman raunhæfa hönnunarvalkosti. Endanlegt útlit mannvirkja, landsslags og almenningsrýma er auk þess ekki ákveðið fyrr en við byggingarleyfisumsókn, eftir að meginákvarðanir um uppbygginguna hafa verið teknar. Markmið 1. gr. skipulagslaga ná þegar til samráðs, faglegs undirbúnings, útlits bygginga og almannahagsmuna, en lagaákvæðin tryggja ekki nægilega að þessi markmið skili sér í niðurstöðu skipulagsgerðar. Umdeild uppbygging við Álfabakka 2A í Reykjavík, sem í opinberri umræðu hefur verið kölluð „Græna gímaldið“, sýnir hvernig framkvæmd getur uppfyllt formlegar skipulags- og leyfiskröfur en samt orðið táknmynd fyrir skort á staðbundnu lýðræðislegu umboði, byggingarlistargæðum og samræmi við nærumhverfið. Lagt er til að fyrirhugaðar lagabreytingar verði nýttar til að hefja kerfisbreytingu þar sem: 1. Deiliskipulagsgerð verði skipt í rammadeiliskipulag og Fullnaðardeiliskipulag. 2. Endanlegt útlit bygginga, lóða og almenningsrýma verði ákveðið á skipulagsstigi. 3. Byggingarleyfi taki einungis til tæknilegra þátta mannvirkjagerðar og staðfestingar á samræmi við samþykkt fullnaðardeiliskipulag. 4. Almenningi verði tryggður raunverulegur réttur til að leggja fram og fá metna hönnunarvalkosti á auglýsingatíma deiliskipulags. 5. Allar uppbyggingarheimildir verði tímabundnar og háðar endurmati þegar framkvæmdir dragast. 6. Deiliskipulag geti bundið framkvæmdaráfanga, afhendingu innviða og frágang almenningsrýma. 7. Gjaldtaka og innviðasamningar verði gagnsæir, málefnalegir og tengdir raunverulegum kostnaði. 8. Hæfniskröfur skipulagshönnuða og opinberra skipulagsfulltrúa verði aðskildar. 9. Hlutverk Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar verði endurskilgreint. 10. Skýr lagaheimild verði veitt til að gera bindandi kröfur um byggingarlistargæði og fagurfræðileg gæði hins byggða umhverfis. 2. Gæði hins byggða umhverfis verði sjálfstætt markmið laganna Í 1. gr. skipulagslaga er meðal annars fjallað um efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir, vernd landslags og menningarverðmæta, réttaröryggi, samráð við almenning og faglegan undirbúning mannvirkjagerðar varðandi útlit bygginga og form. Ákvæðið fjallar hins vegar ekki nægilega skýrt um byggingarlistargæði, fagurfræðileg gæði, mannlegan mælikvarða, staðaranda eða gæði almenningsrýma sem sjálfstæð markmið skipulagsgerðar. Lagt er til að við 1. gr. laganna bætist nýtt markmið, svohljóðandi: Að stuðla að vönduðum byggingarlistargæðum og fagurfræðilegum, félagslegum, vistfræðilegum og varanlegum gæðum hins byggða umhverfis, þar á meðal bygginga, lóða, gatna, torga, grænna svæða og annarra almenningsrýma, með tilliti til staðaranda, mannlegs mælikvarða, heildarsvips, endingar og áhrifa á daglegt líf og velsæld íbúa. Slíkt ákvæði yrði grundvöllur fyrir nánari ákvæði í skipulagsreglugerð og skipulagsáætlunum sveitarfélaga. Hugtakið „fegurð“ eitt og sér er of matskennt til að verða lagalegt viðmið. Því þarf að styðja það með skilgreindum matsþáttum, svo sem hlutföllum, formgerð, samspili bygginga og almenningsrýma, efnisnotkun, endingargæðum, dagsbirtu, skjólmyndun, götumynd, landslagsáhrifum og aðlögun að staðháttum. Skilgreina ætti hugtakið ”staðarandi” í 2. grein skipulagslagana og taka fram að sveitafélög geti skilgreint staðaranda í aðalskipulagi og húsnæðiskönnunum. 3. Deiliskipulagsgerð verði tvískipt Gildandi deiliskipulag getur tekið til lóða, byggingarreita, byggðamynsturs, byggingarmagns, nýtingarhlutfalls, útlits og forms mannvirkja og annarra skilmála. Í framkvæmd er nákvæmni skipulagsgagna þó mjög mismunandi. Á sumum svæðum ákveður deiliskipulag útlit byggðar ítarlega en annars staðar eru einungis sett almenn hæðar-, stærðar- og byggingarreitarmörk. Endanleg byggingarhönnun kemur þá ekki fram fyrr en við byggingarleyfisumsókn. Lagt er til að deiliskipulagsferlinu verði skipt í tvö formleg stig: 3.1. Rammadeiliskipulag Rammadeiliskipulag ákveði meðal annars: 11. Landnotkun og meginfyrirkomulag byggðar. 12. Hámarksbyggingarmagn og fjölda íbúða eða annarra notkunareininga. 13. Hæðarbil, byggingarreiti, byggingarlínur og meginform byggðar. 14. Gatnakerfi, göngu- og hjólaleiðir, almenningssamgöngur og aðkomu. 15. Staðsetningu og lágmarksstærð almenningsrýma og grænna svæða. 16. Meginfyrirkomulag innviða. 17. Áfangaskiptingu uppbyggingar. 18. Bindandi markmið um yfirbragð og byggingarlistargæði. 19. Hvaða atriði séu bindandi og hvaða atriði verði útfærð á síðara skipulagsstigi. 20. Forsendur og samanburð þeirra valkosta sem liggja að baki niðurstöðunni. Rammadeiliskipulag falli sjálfkrafa úr gildi að tveimur árum liðnum hafi fullnaðardeiliskipulag ekki verið samþykkt. Framlenging verði aðeins heimil með nýrri og rökstuddri ákvörðun sveitarstjórnar, þar sem tillagan er metin samkvæmt þeim lögum, reglugerðum, skipulagsáætlunum og samfélagslegu forsendum sem þá gilda. Framlenging skuli byggjast á nýrri, rökstuddri ákvörðun sveitarstjórnar þar sem áformin eru metin samkvæmt þeim lögum, reglugerðum, skipulagsáætlunum, umhverfisviðmiðum og samfélagslegu forsendum sem gilda við framlenginguna. Ekki verði nægilegt að samþykkja sjálfvirka eða óökstudda framlengingu. 3.2. Fullnaðardeiliskipulag Fullnaðardeiliskipulag verði fullnaðarstig útlits- og umhverfishönnunar hins byggða umhverfis og taki meðal annars til: 21. Formgerðar, hlutfalla og útlits bygginga. 22. Hæðarsetningar, þakforma og uppbrots byggingarmassa. 23. Byggingarefna, litaflokka og áferðar útveggja og þaka. 24. Glugga, innganga, jarðhæða og tengsla bygginga við nágranna, götur og önnur almenningsrými. 25. Frágangs lóða, gróðurs, yfirborðsefna, lýsingar, skilta og sorplausna. 26. Hönnunar gatna, torga, leiksvæða, garða og annarra almenningsrýma. 27. Aðgengis fyrir alla. 28. Sjónrænna áhrifa, skuggavarps, dagsbirtu, vindaðstæðna og annarra þátta eftir umfangi og eðli uppbyggingar. 29. Áfangaskiptingar og skilyrða sem uppfylla þarf á hverju framkvæmdarstigi. Með tillögunni færist lýðræðisleg og pólitísk ákvörðun um útlit og gæði hins byggða umhverfis fram í skipulagsferlið. Almenningur getur þá tekið afstöðu til raunverulegrar hönnunar áður en réttur til framkvæmda verður endanlegur. Fullnaðardeiliskipulag falli sjálfkrafa úr gildi að þremur árum liðnum hafi byggingarleyfi eða byggingarheimild ekki verið veitt. Framlenging verði aðeins heimil með nýrri og rökstuddri ákvörðun sveitarstjórnar. Gildandi 37. gr. a skipulagslaga gerir þegar ráð fyrir að sveitarstjórn meti, að liðnum fimm árum, hvort endurskoða skuli deiliskipulag íbúðarbyggðar ef uppbygging hefur ekki hafist. Sú regla er of veik þar sem hún byggir á ákvörðun sveitafélagsins í ferli sem er drifið áfram af framkvæmdaraðila og kveður aðeins á um mat sveitarstjórnar og tekur ekki almennt til annarrar uppbyggingar. Lagt er til að henni verði breytt í skýra tímamörkun uppbyggingarheimilda. 4. Byggingarleyfi verði tæknilegt leyfi Endanleg ákvörðun um útlit, form, staðsetningu og tengsl mannvirkis við umhverfi sitt á að fara fram í skipulagsferlinu, þar sem sveitarstjórn tekur pólitíska ákvörðun og almenningur hefur aðkomu. Byggingarleyfisferlið á hins vegar að staðfesta: 30. Samræmi við samþykkt Fullnaðardeiliskipulag. 31. Burðarþol og öryggi. 32. Brunavarnir. 33. Heilnæmi, raka-, hita- og hljóðvist. 34. Orkunotkun. 35. Aðgengi fyrir alla. 36. Lagnir, byggingarefni og aðra tæknilega þætti. 37. Ábyrgð hönnuða, byggingarstjóra og iðnmeistara. 38. Eftirlit með framkvæmdum og úttektir. Byggingarreglugerð skal einungis fjalla um tæknilega eiginleika mannvirkja, öryggi þeirra, heilnæmi, aðgengi og framkvæmd byggingareftirlits. Ákvæði um útlit, form, götumynd, staðaranda, landslag og fagurfræðilega aðlögun skulu vera í skipulagslöggjöf og skipulagsáætlunum. Samkvæmt gildandi lögum eru byggingarnefndir ekki lögbundnar í öllum sveitarfélögum. Sveitarstjórn getur þó ákveðið að byggingarleyfi verði háð samþykki byggingarnefndar. Byggingarfulltrúi annast jafnframt útgáfu byggingarleyfa og yfirferð tæknilegra og skipulagslegra atriða. Byggingarnefndir verði lagðar niður sem ákvörðunaraðilar um byggingarleyfi. Pólitísk og fagurfræðileg afstaða sveitarstjórnar fari fram við gerð og samþykkt skipulagsáætlunar, en byggingarfulltrúi veiti byggingarleyfi þegar tæknileg skilyrði eru uppfyllt Þessi aðgreining getur bæði stytt leyfisferla og aukið réttaröryggi. Hún verður þó aðeins raunhæf ef Fullnaðardeiliskipulag hefur áður tekið bindandi afstöðu til útlits og umhverfismótunar. 5. Almenningi verði tryggður réttur til að leggja fram hönnunarvalkost Núverandi samráðsferli veitir almenningi tækifæri til að veita umsagnir, en tryggir ekki að almenningur geti lagt fram valkost sem sveitarstjórn verður að bera faglega saman við tillögu framkvæmdaraðila. Lagt er til að lögfestur verði réttur almennings til að leggja fram móttillögu við auglýsta tillögu að fullnaðardeiliskipulagi. Ákvæðið mætti óformlega nefna „Græna-gímaldsákvæðið“. Sameiginlegar forsendur eru þegar skilgreindar í rammadeiliskipulagi, meðal annars: 39. Hámarksbyggingarmagn. 40. Heimilaða notkun. 41. Fjölda íbúða eða annarra eininga. 42. Megininnviði og tengingar. 43. Verndarsvæði og aðrar ófrávíkjanlegar takmarkanir. 44. Félagslegar og umhverfislegar lágmarkskröfur. 45. Fjárhagslegar og tæknilegar forsendur sem teljast málefnalegar. Einstakir nágrannar, íbúasamtök, hverfisráð og fagfélög geti þá lagt fram móttillögu sem byggist á sömu meginstærðum og upphaflega tillagan. Móttillaga geti tekið til heildarútfærslu deiliskipulagsins, útlits og umhverfishönnunar eða afmarkaðra breytinga á auglýstri tillögu, enda byggist hún á sömu bindandi forsendum um byggingarmagn, landnotkun og aðra meginskilmála. Sveitarstjórn verði skylt að bera tillögurnar saman samkvæmt fyrirfram birtum viðmiðum, svo sem: 46. Byggingarlistargæðum. 47. Gæðum íbúða og vinnustaða. 48. Gæðum almenningsrýma. 49. Dagsbirtu, skuggavarpi og vindafari. 50. Samgöngum og aðgengi. 51. Umhverfisáhrifum og kolefnisspori. 52. Framkvæmanleika og kostnaði. 53. Áfangaskiptingu. 54. Félagslegum áhrifum. 55. Langtímaendingu og rekstrarhæfni. Sveitarstjórn velji þá tillögu sem hún telur best þjóna almannahagsmunum og rökstyðji valið með samanburði á tillögunum. Heimilt verði að efna til ráðgefandi íbúakosningar. ostnaður við gerð móttillögu verði alfarið borinn af þeim sem leggja hana fram. Þessi leið takmarkar ekki rétt framkvæmdaraðila til að setja fram sín áform. Hún tryggir hins vegar að magn byggingarheimilda sé ekki sjálfkrafa bundið við eina hönnunarlausn sem unnin er undir stjórn þess aðila sem hefur beina fjárhagslega hagsmuni af niðurstöðunni. Þetta skapar hvata fyrir framkvæmdaraðila til að leggja þegar í upphafi fram vandaða tillögu sem stenst samanburð við aðra hönnunarkosti. 6. Framkvæmdarskilyrði og áfangaskipting verði bindandi Skýr lagaheimild verði veitt til að setja bindandi framkvæmdarskilyrði í deiliskipulagi. Skilyrðin geti tekið til þriggja tímamarka: 6.1. Áður en framkvæmdir hefjast Skilyrði geti meðal annars varðað: 56. Tryggingu fyrir framkvæmd innviða. 57. Frágang aðkomu og vinnusvæða. 58. Varnir gegn hávaða, ryki og öðrum áhrifum. 59. Flutning eða uppbyggingu veitna. 60. Vernd náttúru- og menningarminja. 61. Samþykkt nánari hönnunargagna. 6.2. Áður en húsnæði er tekið í notkun Skilyrði geti meðal annars varðað: 62. Frágang gatna, gangstétta og gönguleiða. 63. Aðgengi neyðarþjónustu. 64. Leiksvæði og nauðsynleg græn svæði. 65. Sameiginlega garða. 66. Hjóla- og sorpgeymslur. 67. Lýsingu og öryggisbúnað. 68. Hljóðvarnir og aðrar mótvægisaðgerðir. Sem dæmi mætti kveða á um að sameiginlegur garður, leiksvæði eða ákveðin göngutenging skuli vera fullgerð áður en fyrstu íbúðir eru teknar í notkun. 6.3. Eftir að byggingu lýkur Skilyrði geti tekið til: 69. Endanlegs gróðurfrágangs. 70. Eftirlits með lifun gróðurs. 71. Mælinga á hávaða, vindi eða öðrum umhverfisþáttum. 72. Úrbóta komi í ljós að tilskilin gæði hafi ekki náðst. 73. Skila á framkvæmdagögnum og upplýsingum um rekstur sameiginlegra svæða. Skilyrði þurfa að vera skýr, málefnaleg, meðalhófsbundin og í beinum tengslum við áhrif viðkomandi uppbyggingar. Einnig þarf lagaheimild til að krefjast fullnægjandi framkvæmdatryggingar og, eftir atvikum, synja um útgáfu notkunarleyfis þar til tilgreind skilyrði hafa verið uppfyllt. 7. Banna þarf gjaldtöku sem byggist á skipulags- og byggingarheimildum Sveitarfélög innheimta ýmis gjöld í tengslum við skipulagsgerð, mannvirkjagerð og uppbyggingu, meðal annars gjöld fyrir skipulagsvinnu, byggingarréttargjöld, gatnagerðargjöld, innviðagjöld og önnur gjöld sem tengd eru fjölda íbúða, byggingarmagni eða öðrum skipulags- og byggingarheimildum. Þessi gjaldtaka hefur stuðlað að því að skipulagsheimildir séu meðhöndlaðar eins og verðmæt viðskiptaeign sem geti gengið kaupum og sölum. Sveitarfélög hafa þá fjárhagslega hagsmuni af því að auka byggingarmagn og veita rýmri uppbyggingarheimildir, óháð því hvort slíkt leiði til betra skipulags eða vandaðra byggðra umhverfis. Þetta skapar hagsmunaárekstur. Sveitarfélagið á annars vegar að gæta almannahagsmuna, tryggja gæði byggðar og taka hlutlæga stjórnvaldsákvörðun um hæfilegt byggingarmagn. Hins vegar getur það haft beinan fjárhagslegan ávinning af því að heimila aukið byggingarmagn. Skipulagsheimild er stjórnvaldsákvörðun um landnotkun og heimilaða uppbyggingu. Hún er ekki eign sveitarfélags, framkvæmdaraðila eða landeiganda. Hún á ekki að vera söluvara, fjárhagsleg umbun eða óformleg tekjuöflunarleið sveitarfélags. Fjöldi íbúða, fermetrafjöldi, nýtingarhlutfall eða annað byggingarmagn á að ráðast af faglegu skipulagsmati og almannahagsmunum, en ekki af því hversu miklar tekjur sveitarfélag getur haft af auknum heimildum. Setja þarf skýrt ákvæði í lög um að sveitarfélögum sé óheimilt að leggja á eða semja um gjöld, greiðslur eða önnur fjárhagsleg framlög sem reiknast á grundvelli: 74. Fjölda heimilaðra íbúða. 75. Fermetrafjölda heimilaðrar uppbyggingar. 76. Nýtingarhlutfalls. 77. Aukins byggingarmagns. 78. Breyttrar landnotkunar. 79. Verðmætisaukningar fasteignar eða lands sem leiðir af skipulagsákvörðun. 80. Veitingar, breytingar eða framlengingar skipulags- eða byggingarheimilda. Sveitarfélagi verði aðeins heimilt að innheimta gjald vegna sannanlegs kostnaðar sem leiðir beint af viðkomandi uppbyggingu. Slíkur kostnaður geti annars vegar falist í raunverulegum stjórnsýslukostnaði við vinnslu skipulagsmáls og hins vegar í nauðsynlegri uppbyggingu eða breytingu innviða sem rekja má með beinum hætti til framkvæmdarinnar. Gjald vegna innviða verði aðeins heimilt þegar sýnt hefur verið fram á: 81. Að uppbyggingin valdi sannanlegri þörf fyrir nýja eða breytta innviði. 82. Að fyrir liggi kostnaðaráætlun vegna viðkomandi innviða. 83. Að gjaldið sé í beinu og eðlilegu hlutfalli við áhrif framkvæmdarinnar. 84. Að gjaldið verði varið til þeirrar innviðagerðar sem það er lagt á vegna. 85. Að sveitarfélagið geri opinberlega grein fyrir útreikningi, innheimtu og ráðstöfun gjaldsins. 86. Að ekki sé jafnframt innheimt annað gjald vegna sama kostnaðar. Ekki verði heimilt að innheimta innviðagjald vegna innviða sem þegar eru til staðar og hafa nægilega afkastagetu, vegna almennrar uppbyggingarþarfar sveitarfélagsins eða vegna framkvæmda sem ekki tengjast með beinum hætti þeirri uppbyggingu sem gjaldið er lagt á. Framkvæmdaraðila verði heimilt að uppfylla innviðaskuldbindingu að hluta eða öllu leyti með því að hanna og framkvæma nauðsynlega innviði samkvæmt samkomulagi við sveitarfélagið. Kostnaður framkvæmdaraðila við slíkar framkvæmdir komi þá að fullu til frádráttar gjaldskyldri fjárhæð. Öll samkomulög um innviðagerð, kostnaðarskiptingu og greiðslur verði opinber. Óheimilt verði að gera trúnaðarsamninga um greiðslur sem tengjast skipulagsheimildum eða auknu byggingarmagni. Sveitarfélagi er þó heimilt að innheimta gjald vegna sannanlegs og sundurliðaðs kostnaðar við vinnslu skipulagsmáls, leyfisveitingu, lögbundið eftirlit og gerð eða breytingu opinberra innviða sem leiðir með beinum hætti af framkvæmdinni. Þessi tillaga kemur ekki í veg fyrir að sveitafélagið innheimti gjöld sem byggja á byggingarmagni á framkvæmdartíma og byggir á heimildum byggingarleyfis. Tillaga að lagaákvæði Gjaldtaka vegna skipulags og uppbyggingar. Sveitarfélagi er óheimilt að leggja gjald, greiðsluskyldu eða aðra fjárhagslega kvöð á landeiganda, lóðarhafa eða framkvæmdaraðila á grundvelli skipulagsheimildar, byggingarheimildar, byggingarmagns, fjölda íbúða, nýtingarhlutfalls, breyttrar landnotkunar eða verðmætisaukningar lands eða fasteignar sem leiðir af stjórnvaldsákvörðun. Sveitarfélagi er þó heimilt að innheimta gjald vegna sannanlegs og sundurliðaðs kostnaðar við nauðsynlega skipulagsvinnu og gerð eða breytingu opinberra innviða sem leiðir með beinum hætti af fyrirhugaðri framkvæmd. Gjald skal vera í eðlilegu hlutfalli við áhrif framkvæmdarinnar og má ekki vera hærra en sá kostnaður sem framkvæmdin veldur. Gjald vegna innviða skal byggjast á opinberri kostnaðaráætlun og skal því varið til þeirrar innviðagerðar sem gjaldið er lagt á vegna. Óheimilt er að innheimta gjald vegna innviða sem þegar eru fyrir hendi og hafa nægilega afkastagetu eða vegna almennrar uppbyggingarþarfar sveitarfélags. Framkvæmdaraðila skal heimilt, samkvæmt samkomulagi við sveitarfélag, að uppfylla greiðsluskyldu vegna innviða með því að annast framkvæmd þeirra að hluta eða öllu leyti. Sannanlegur kostnaður framkvæmdaraðila við slíka framkvæmd skal koma að fullu til frádráttar gjaldskyldri fjárhæð. Samningar, útreikningar og ákvarðanir um gjaldtöku samkvæmt þessari grein skulu vera opinber. 9. Aðskilja þarf hæfniskröfur skipulagshönnuða og skipulagsfulltrúa Samkvæmt gildandi 7. gr. skipulagslaga þurfa þeir sem gera skipulagsáætlanir fyrir aðra að uppfylla í meginatriðum sömu menntunar- og starfsreynslukröfur og skipulagsfulltrúar sveitarfélaga og vera á skrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Þetta blandar saman tveimur ólíkum hlutverkum: 87. Sjálfstæðri hönnunar- og ráðgjafarþjónustu við gerð skipulagstillagna. 88. Opinberri stjórnsýslu, eftirliti, leiðbeiningum og töku eða undirbúningi stjórnvaldsákvarðana. Lagt er til að hæfniskröfur verði aðskildar. 9.1. Skipulagshönnuðir Kröfur til þeirra sem hanna skipulagstillögur verði byggðar á: 89. Viðeigandi menntun og fagþekkingu. 90. Umfangi og flækjustigi verkefnis, eftir því sem við á. 91. Faglegri ábyrgð og starfsábyrgðartryggingu. 92. Gæðastjórnun. 93. Þverfaglegri samsetningu hönnunarteymis þar sem við á. Skipulagshönnuðir skulu ekki þurfa að vera á opinberri skrá eða uppfylla sömu hæfniskröfur og skipulagsfulltrúar. Um hæfi þeirra skulu gilda almenn, gagnsæ og verkefnamiðuð viðmið um menntun, fagþekkingu, reynslu, ábyrgðartryggingu og gæðastjórnun. Sveitarfélagi verði heimilt að hafna skipulagsgögnum sem unnin eru af aðila sem uppfyllir ekki birt hæfisviðmið. 9.2. Skipulagsfulltrúar og starfsmenn skipulagsembætta Sterkari og sértækari kröfur verði gerðar til þeirra sem fara með opinbert stjórnsýsluvald, meðal annars um: 94. Skipulags- eða borgarhönnunarmenntun. 95. Skipulags- og stjórnsýslurétt. 96. Umhverfismat. 97. Málsmeðferð og rannsóknarskyldu. 98. Hæfi, jafnræði og meðferð hagsmunaárekstra. 99. Próf eða formlegt hæfnismat. 100. Starfsreynslu undir handleiðslu. 101. Reglubundna endurmenntun. HMS haldi opinbera skrá yfir þá sem uppfylla hæfniskröfur til að starfa sem skipulagsfulltrúar eða bera faglega ábyrgð á yfirferð skipulagsmála hjá sveitarfélagi. Sá tími þegar skipulagsfulltrúar eða ríkisstofnun önnuðust almennt hönnun skipulagsáætlana er að mestu liðinn. Lögin þurfa að endurspegla muninn á hönnun skipulagstillögu annars vegar og opinberri meðferð hennar hins vegar. Fyrirliggjandi áform gera þegar ráð fyrir endurskoðun á hæfniskröfum skipulagsfulltrúa og þeirra sem vinna skipulagsáætlanir. Sú endurskoðun þarf að byggjast á skýrri hlutverkagreiningu en ekki eingöngu breytingum á heitum menntunarleiða eða starfsstétta. 10. Hlutverk Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar verði endurskilgreint Á Íslandi eru nú 61 sveitarfélag. Sveitarfélög bera ábyrgð á gerð og samþykkt eigin aðal- og deiliskipulags og þurfa að hafa aðgang að skipulagsfulltrúa og fullnægjandi faglegri stjórnsýslu. Samhliða því fer Húsnæðis- og mannvirkjastofnun yfir skipulagsáætlanir sveitarfélaga með tilliti til laga, reglugerða, samræmis við aðrar áætlanir og annarra lögbundinna atriða. Gildandi lög fela stofnuninni jafnframt eftirlits-, leiðbeiningar-, samræmingar- og umsagnarhlutverk. Við afgreiðslu aðal- og deiliskipulags fer málið fyrst í gegnum stjórnsýslu sveitarfélagsins, skipulagsnefnd og sveitarstjórn. Að samþykkt lokinni tekur við athugun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar áður en skipulagið er birt. Stofnunin getur gert athugasemdir við form og efni skipulagsins, þótt sveitarstjórn geti í ákveðnum tilvikum hafnað efnislegum athugasemdum með rökstuðningi. Þetta leiðir til tvítekinnar yfirferðar þar sem bæði skipulagsfulltrúi sveitarfélags og sérfræðingar ríkisins yfirfara sömu atriði. Þetta ferli er barn síns tíma og sett upp þegar gerð og ábyrgð á skipulagsáætlunum færðist frá (þá) Skipulagsstofnun til sveitafélagana. Kominn er tími til að fella niður almenna afgreiðslu ríkisins á skipulagsáætlunum sveitarfélaga og færa sveitarfélögunum fulla ábyrgð á lögmæti, faglegum undirbúningi og birtingu þeirra. Fyrirliggjandi áform gera þegar ráð fyrir að endurskoða hlutverk stofnunarinnar. Lagt er til að gengið verði lengra: 102. Almenn lögbundin yfirferð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á öllum skipulagsáætlunum verði felld niður. 103. Sveitarfélög samþykki aðal- og deiliskipulag og annist sjálf birtingu auglýsingar um gildistöku þeirra í B-deild Stjórnartíðinda, án undangenginnar yfirferðar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. 104. Skipulagsfulltrúi sveitarfélags beri skýra faglega ábyrgð á samræmi tillögu við lög, reglugerðir og æðri skipulagsáætlanir. 105. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun fjalli áfram um mál sem varða fleiri en eitt sveitarfélag eða þjóðarhagsmuni, svo sem landsskipulagsstefnu, svæðisskipulag, raflínuskipulag, strandsvæðisskipulag, hafskipulag, og önnur skilgreind mál. 106. Stofnunin hafi áfram umsjón með stafrænu skipulagi, samræmdum gagnastöðlum, leiðbeiningum, rannsóknum, fræðslu og samanburðargögnum. Þessi breyting mun stytta skipulagsferla umtalsvert. Hún krefst þess hins vegar að hæfni, sjálfstæði og fagleg ábyrgð skipulagsfulltrúa sveitarfélaga verði styrkt samhliða. 10.1. Sérfræðihlutverk við kærumeðferð Húsnæðis- og mannvirkjastofnun geti veitt Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála óháða sérfræðiumsögn við meðferð flókinna kærumála um aðal- og deiliskipulag. Gildandi skipulagslög gera þegar ráð fyrir að stofnunin geti veitt umsagnir vegna ágreiningsmála. Hlutverkið mætti útfæra nánar þannig að úrskurðarnefndin geti óskað eftir afmörkuðu faglegu mati á tilteknum skipulagsatriðum. Til að tryggja hlutleysi ætti stofnunin almennt ekki bæði að hafa tekið efnislega afstöðu til sömu áætlunar við fyrri yfirferð og síðar veita sérfræðiálit í kærumáli. Afnám almennrar aðkomu að skipulagsferlum myndi því skapa betri forsendur fyrir sjálfstæðu sérfræðihlutverki við kærumeðferð. 11. Skilgreining kennileita Kennileiti geta verið náttúrumyndanir, söguleg mannvirki, listaverk, garðar, torg, byggingar eða aðrir staðir sem hafa sérstakt sjónrænt, menningarlegt eða samfélagslegt gildi. Í skipulagsáætlunum eru ný mannvirki og svæði hins vegar oft skilgreind sem fyrirhuguð kennileiti vegna staðsetningar, hæðar, stærðar eða sýnileika. Slík atriði geta gert mannvirki áberandi, en þau tryggja ekki að það verði kennileiti. Stórt eða hátt mannvirki getur haft ráðandi áhrif á umhverfi sitt án þess að hafa listræn, byggingarlistarleg eða samfélagsleg gæði. Það eina sem getur skapað nýtt kennileiti er góð list eða góð hönnun. Hugtakið kennileiti má því ekki nota í skipulagsáætlun sem rökstuðning fyrir aukinni hæð, auknu byggingarmagni, sérstakri staðsetningu eða fráviki frá almennum skipulagsskilmálum nema tryggt sé að hönnunin verði valin á grundvelli gæða. Setja þarf skýrt ákvæði í skipulagslög um að þegar sveitarfélag eða framkvæmdaraðili leggur til að skapað verði nýtt kennileiti skuli hönnun þess ákveðin að undangenginni opinni samkeppni. Þetta gildi hvort sem fyrirhugað kennileiti er bygging, mannvirki, stytta, listaverk, garður, torg, brú eða annað mótað umhverfi. Opin samkeppni er eina almenna og gagnsæja stjórntækið sem getur tryggt að fleiri en ein hönnunarlausn sé metin, að niðurstaða byggist á listrænum og faglegum gæðum og að óháðir sérfræðingar taki þátt í vali. Hún dregur jafnframt úr hættu á að hugtakið kennileiti sé notað til að réttlæta auknar byggingarheimildir eða önnur frávik sem þjóna fyrst og fremst fjárhagslegum hagsmunum. Ekki verði heimilt að veita sérstakar skipulagsheimildir á þeirri forsendu að fyrirhugað mannvirki verði kennileiti nema niðurstaða opinnar samkeppni liggi fyrir og samþykkt hönnun sé bindandi hluti skipulagsáætlunarinnar. Tillaga að lagaákvæði Ný kennileiti. Þegar í skipulagsáætlun er gert ráð fyrir nýju kennileiti skal hönnun þess ákveðin að undangenginni opinni samkeppni. Ákvæðið gildir um byggingar, önnur mannvirki, listaverk, minnismerki, garða, torg og annað mótað umhverfi sem í skipulagsáætlun er ætlað sérstakt sjónrænt, menningarlegt eða samfélagslegt hlutverk. Ekki er heimilt að veita aukið byggingarmagn, aukna hæð, sérstaka staðsetningu eða önnur frávik frá almennum skipulagsskilmálum á þeirri forsendu að fyrirhuguð framkvæmd verði kennileiti nema niðurstaða opinnar samkeppni liggi fyrir. Vinningstillaga skal vera bindandi grundvöllur þeirrar hönnunar sem heimiluð er í skipulagsáætlun. Veruleg frávik frá vinningstillögu eru óheimil nema að undangenginni nýrri opinni samkeppni. Ráðherra skal setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd samkeppna, hæfi dómnefnda, gagnsæi, þátttökurétt og bindingu niðurstöðu. 12. Skýrari heimildir sveitarfélaga til að setja gæðakröfur Sveitarfélög þurfa ótvíræða lagaheimild til að setja ítarlega og bindandi skilmála um gæði hins byggða umhverfis. Slíkir skilmálar geti meðal annars tekið til: 107. Byggðamynsturs og götumyndar. 108. Mannlegs mælikvarða. 109. Hlutfalla og uppbrots byggingarmassa. 110. Virkra jarðhæða og innganga. 111. Þakforma. 112. Efnisnotkunar, áferðar og endingar. 113. Litaflokka. 114. Svala, glugga og annarra meginþátta útlits. 115. Tengsla einkarýma og almenningsrýma. 116. Dagsbirtu, skuggavarps og vindafars. 117. Gróðurs, yfirborðsefna og vatnslausna. 118. Gæða gatna, torga, garða og leiksvæða. 119. Viðhalds- og lífsferilssjónarmiða. 120. Verndar staðaranda og svæðisbundinna byggingareinkenna. Kröfurnar þurfa að vera fyrirsjáanlegar og byggðar á birtum viðmiðum. Þær mega ekki ráðast af óskráðum persónulegum smekk einstakra embættismanna eða stjórnmálamanna. Heimilt verði í skipulagslögum að krefjast hönnunarhandbókar, mynstrabókar eða gæðaviðmiða sem bindandi hluta deiliskipulags. Skýrt þarf að koma fram hvaða atriði séu bindandi, hvaða atriði séu leiðbeinandi og hvaða svigrúm hönnuðir hafi til annarra lausna sem uppfylla markmiðin með sambærilegum eða betri hætti. 13. Styttri ferlar gegn skýrari og bindandi niðurstöðu Stytting skipulagsferla á ekki að felast í því að fækka þeim tækifærum þar sem almenningur getur haft áhrif, heldur að: 121. Skýra fyrr hvaða gögn og ákvarðanir þurfa að liggja fyrir. 122. Sameina endurteknar yfirferðir. 123. Afmarka hlutverk ríkis og sveitarfélaga. 124. Færa umhverfishönnun og útlitsákvarðanir úr byggingarleyfisferli í skipulagsferli. 125. Setja bindandi afgreiðslufresti stjórnvalda. 126. Nota stafræna skipulagsgátt sem eina sameiginlega gátt gagna, samráðs og ákvarðana. 127. Krefjast þess að sveitarfélag rökstyðji afgreiðslu athugasemda með efnislegum hætti. 128. Auka fyrirsjáanleika um kröfur áður en framkvæmdaraðili leggur í kostnað. 129. Takmarka uppbyggingarheimildir í tíma þannig að gamlar heimildir verði ekki virkjaðar áratugum síðar án endurmats. 130. Tryggja að samþykkt Fullnaðardeiliskipulag sé nægilega nákvæmt til að byggingarleyfisferlið verði hraðvirkt og tæknilegt. Með þessari tilhögun fær framkvæmdaraðili fyrr skýra niðurstöðu um magn, útlit, innviði og framkvæmdarskilyrði. Almenningur fær jafnframt áhrif á raunverulega hönnun áður en réttindi verða endanleg. Byggingarfulltrúi þarf ekki síðar að kalla eftir pólitískri afstöðu til útfærsluatriða sem hefðu átt að vera ákveðin við skipulagsgerð. 14. Lokaorð Núverandi skipulagslög eru að mörgu leyti byggð fyrir aðra framkvæmd skipulagsgerðar en þá sem nú er orðin algeng. Þau gera ráð fyrir að sveitarfélag leiði skipulagsvinnuna og gæti almannahagsmuna, en í framkvæmd er frumkvæði, fjármögnun og hönnun nýrrar uppbyggingar oftast hjá landeigendum og framkvæmdaraðilum. Þetta fyrirkomulag er ekki í sjálfu sér óeðlilegt. Það krefst hins vegar sterkara og opnara aðhaldskerfis en nú er til staðar. Þegar sveitarfélag getur ekki eða vill ekki veita framkvæmdaraðila nægilegt faglegt aðhald þarf almenningur að hafa raunverulegt úrræði til að hafa áhrif á niðurstöðuna. Það nægir ekki að geta sent inn athugasemd sem er svarað með almennum rökstuðningi eftir að grundvallarákvarðanir hafa þegar verið teknar. Markmiðið á að vera samspil þriggja þátta: 131. Framkvæmdaraðilar fái hraðari, skýrari og fyrirsjáanlegri ferla. 132. Sveitarfélög fái skýrar heimildir og fagleg verkfæri til að tryggja gæði. 133. Íbúar fái raunverulega aðkomu að hönnun þess umhverfis sem þeir búa við. Mannvirki og skipulag hafa áhrif langt út fyrir mörk einstakrar lóðar. Áhrifin vara oft í áratugi eða aldir. Fjárhagslegur ávinningur uppbyggingar getur fallið til á skömmum tíma, en samfélagið býr við byggingarnar, göturnar og almenningsrýmin til langframa. Þess vegna þarf skipulagslöggjöfin ekki einungis að tryggja að heimilt sé að byggja, heldur að það sem byggt er skapi vandað, endingargott, mannvænt og fagurfræðilega heildstætt umhverfi. Lagt er til að framangreindar tillögur verði teknar inn í frumvarpið að því marki sem rúmast innan þessa áfanga. Að öðru leyti verði þær settar með formlegum hætti í erindisbréf og verkáætlun þeirrar heildarendurskoðunar skipulagslaga og skipulagsreglugerðar sem boðuð hefur verið.