Áform um breytingu á lögum nr. 85/2011 um nálgunarbann og brottvísun af heimili

Skrifstofa almanna- og réttaröryggis er minnt á Samninginn um Réttindi Fatlaðs Fólks (SRFF) í þessum efnum, eins og 13., 14., 16. og 17. gr. samningsins. Sérstök áhersla er lögð á 3. mgr. 4. gr. samningsins um náið samráð við fatlað fólk með milligöngu samtaka þeirra. Af gefnu tilefni tel ég vert að nefna að náið samráð í skilningi samningsins nær ekki til þess að bjóða samtökum fatlaðs fólks fyrst aðkomu að málinu með framlagningu frumvarps í samráðsgáttinni, heldur ætti að leita til þeirra miklu fyrr í ferlinu... (eins og að bjóða þeim sæti í starfshópnum sem skipaður var 25. mars sl.) Þar sem fortíðinni er ekki hægt að breyta er meðal annars hægt að bjarga þessu með því að senda samtökunum sérstakt erindi og bjóða þeim að viðra skoðun sína á núverandi fyrirkomulagi og þeim hugmyndum sem ráðuneytið hefur varðandi breytingarnar, og taka svo tillit til málstaðs samtakanna, og endurtaka eftir þörfum eftir því sem vinnu frumvarpsins miðar.

Ég tek undir þau réttmætu markmið frumvarpsins sem lúta að því að auka öryggi brotaþola, bæta sönnunarfærslu og gera vægari úrræði að raunhæfum valkosti, í stað gæsluvarðhalds. Til þess að tryggja að framkvæmd slíks úrræðis samrýmist stjórnarskrá og alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum þarf að skerpa aðeins á frumvarpinu Áformin fela í sér að lögreglustjórum verði heimilt að beita rafrænu eftirliti til að tryggja framkvæmd nálgunarbanns og annarra sambærilegra úrræða. Markmið lagasetningarinnar er að auka öryggi brotaþola, styrkja sönnunarfærslu og gera vægari úrræði að raunhæfum valkosti í stað gæsluvarðhalds. Þessi markmið eru réttmæt. Þrátt fyrir að úrræðið sé vægara en gæsluvarðhald er ljóst að rafrænt eftirlit er mjög íþyngjandi ráðstöfun, sem skerðir friðhelgi einkalífs sem vernduð er samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Til þess að standast þær kröfur verður lagaheimildin að vera skýr, fyrirsjáanleg og sett fram með þeim hætti að tryggt sé að beitingin samræmist meðalhófsreglu. Nú liggur ekki fyrir nákvæm skilgreining á því hvað felst í hugtakinu „rafrænt eftirlit“. Óvíst er hvort eingöngu sé átt við staðsetningargögn eða hvort heimildin geti einnig náð til hljóð- og myndupptöku. Slík óvissa um takmörk og umfang réttindaskerðingar að því er varðar friðhelgi einkalífs, samrýmist hvorki kröfum stjórnarskrár né mannréttindasáttmálans. Áform um að tæknileg framkvæmd verði að einhverju leyti í höndum einkaaðila kalla jafnframt á sérstaka varfærni. Af því að framsal eftirlitsheimilda er aðeins verjanleg útvistun ef ríkið axlar fyllilega ábyrgð á framkvæmdinni allri. Í því felst að tryggt sé í lögum hvaða aðgerðir eru heimilar, hver ber ábyrgð á varðveislu og eyðingu gagna og með hvaða hætti eftirlit með framkvæmdinni fer fram. Án slíkrar afmörkunar skapast réttaróvissa og hætta á brotum gegn grundvallarréttindum. Sérstök ástæða er til að gera athugasemd við að samkvæmt áformunum sé það lögreglustjóri, sem jafnframt fer með rannsókn sakamáls, sem taki ákvörðun um beitingu rafræns eftirlits. Fyrirkomulag þar sem sama stjórnvald fer með bæði rannsókn og úrskurðarvald um íþyngjandi ráðstöfun gagnvart sakborningi samrýmist ekki 2. gr. stjórnarskrárinnar um aðskilnað dóms- og framkvæmdarvalds. Þá er kveðið á um í 5. og 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu að frelsisskerðingar og aðrar alvarlegar íhlutanir í einkalíf skuli sæta úrskurði óháðs og hlutlauss dómstóls, enda samrýmist það hvorki sjónarmiðum réttarríkisins né alþjóðlegum skuldbindingum að fela þeim sem rannsaka málin slíkt vald. Rafræn vöktun getur sannarlega aukið öryggi brotaþola og styrkt sönnunarfærslu, en ekki liggur alveg fyrir hvort úrræðið hafi raunhæft forvarnargildi eða hvort það muni aðallega nýtast til að auðvelda refsingu eftir á. Reynslan af sambærilegum úrræðum á Norðurlöndum sýnir að virkt eftirlit og skýr ábyrgðarkeðja eru lykilforsendur þess að úrræðið nái markmiðum sínum. Séu slíkar forsendur ekki tryggðar getur úrræðið orðið andstætt tilgangi sínum, aukið réttaróvissu og orðið til þess að grafa undan trausti á kerfinu. Upplýsingar um brot sakbornings sem sætir rafrænu eftirliti munu vafalítið verða notaðar sem sönnunargögn komi til ákæru eða viðurlaga. Réttaröryggi krefst að slík gögn séu aðgengileg báðum aðilum máls komi til dómsmeðferðar, og að sakborningur hafi tækifæri til að tjá sig um þau. Ef eftirlitsaðili (t.d. einkafyrirtæki) safnar gögnum þarf að tryggja að þau séu þannig skráð að unnt sé að afhenda þau opinberum aðilum og eftir atvikum verjanda sakbornings. Komi til ágreinings um áreiðanleika tækjabúnaðar eða túlkun gagna, verður sakborningur að geta fengið slíkt prófað eða metið hlutlægt fyrir dómi. Í því samhengi má minna á fordæmi þar sem óformlegt eftirlit eða munnlegar upplýsingar urðu grundvöllur íþyngjandi ákvörðunar án þess að skjalfest gögn væru fyrir hendi; umboðsmaður Alþingis hefur gagnrýnt slíkt og talið brot á andmælarétti og 6. gr. MSE um réttláta málsmeðferð. Lagaheimildin fyrir rafrænt eftirlit verður að uppfylla skilyrði persónuverndarlöggjafar og tryggja þarf að gögn um feril og staðsetningar sakbornings séu einungis notuð í þeim tilgangi að fylgjast með brotum á nálgunarbanni og fyrirbyggja þau, en ekki í öðrum tilgangi. Einnig þarf að takmarka aðgengi að gögnunum – einungis ábyrgir starfsmenn lögreglu og eftirlitsaðila mega hafa aðgang í rauntíma, og ákveða þarf hvort (og þá hvaða) upplýsingar megi veita brotaþola (t.d. aðvörun ef gerandi kemur inn á bannsvæði). Í samræmi við gagnsæi ætti viðkomandi einstaklingur sem sætir eftirliti að eiga rétt á að fá upplýsingar um það hvaða gögn hafi verið skráð um hann og hvernig þeim verði eytt að loknu eftirliti. Öll vinnsla verður að vera fyrirsjáanleg og traust, enda er skortur á skýrleika og fyrirsjáanleika í beitingu slíks úrræðis líklegur til að brjóta gegn fyrirmælum stjórnarskrár og MSE Réttaröryggi krefst þess einnig að ljóst sé hver ber ábyrgð á hverju stigi. Sé eftirlitsbúnaður rekinn af einkaaðila (t.d. verktaka sem sérhæfir sig í rafrænu eftirliti), þá þarf samningur og lagaheimild að skýra ábyrgð hans og skyldur. Mikilvægt er að ábyrgð eftirlitsins (þ.e. að fylgjast með merkjum og frávikum) og ábyrgð ákvörðunartöku (t.d. að handtaka eða ákæra vegna brots) sé ekki samtímis hjá einkaaðilanum. Löggjafinn þarf að festa í sessi að viðbrögð við brotum á skilyrðum séu alltaf ákvörðun lögreglu eða dómstóla, en ekki verktaka. Þá þarf einnig að vera gagnsætt hvernig upplýsingaflæði fer fram, svo sem, að verktaki tilkynni samstundis til tiltekins tengiliðar hjá lögreglu um frávik og að lögregla beri síðan ábyrgð á því að meta alvarleika og grípa til úrræða. Slíkt fyrirkomulag er í samræmi við ábendingar umboðsmanns Alþingis í tengslum við framselt eftirlit í samfélagsþjónustu – að framsal breyti ekki eðli eða ábyrgð á ákvörðunum sem snerta réttindi viðkomandi. Jafnframt þarf að tryggja skráningu allra atvika, þ.e. hver viðvörun eða frávik verður að skrá formlega, svo unnt sé síðar að meta hvort rétt hafi verið brugðist við og hvort sakborningur hafi í raun brotið skilyrði. Ef skráning er ófullnægjandi skapast hætta á réttaróvissu og tortryggni um framkvæmdina. Samkvæmt þessu verður að telja nauðsynlegt, að frumvarpið verði útfært með skýrari hætti. Í fyrsta lagi þarf að skilgreina nákvæmlega hvað felst í rafrænu eftirliti og hver mörk þess eru. Í öðru lagi verður að lögfesta að ríkið beri endanlega ábyrgð á framkvæmdinni og að settar verði reglur um umsýslu gagna, varðveislu og eyðingu upplýsinga. Í þriðja lagi er brýnt að tryggja réttarstöðu þess sem sætir eftirliti, með skýrum reglum um andmælarétt, rökstuðning og kæruheimild til dómstóla. Loks verður að kveða á um að beiting úrræðisins sé háð úrskurði óháðs dómstóls, ekki ákvörðun yfirvalds sem fer með rannsókn málsins. Samantekið eru áformin reist á réttmætu og mikilvægu markmiði um vernd brotaþola og þrátt fyrir að markmiðin njóti ótvíræðs stuðnings, er ljóst að aðgerðir sem ætlað er að vernda þolendur mega ekki grafa undan grundvallarreglum réttarríkisins og til að tryggja jafnvægi milli hagsmuna þolenda og mannréttinda þeirra sem sæta eftirliti, kann að vera mikilvægt að skerpa á atriðum frumvarpsins áður en það er lagt fram. Að öðrum kosti er hætta á að úrræðið, sem ætlað er að styrkja réttarkerfið, leiði til réttaróvissu, kærumála og lakara trausts á kerfinu.

Efni: Umsögn Bjarkarhlíðar um áform um breytingu á lögum nr. 85/2011 um nálgunarbann og brottvísun af heimili Bjarkarhlíð fagnar áformum um breytingar á lögum nr. 85/2011 um nálgunarbann og brottvísun af heimili og breytingum síðustu ára, sérstaklega með tilliti til skilvirkari framkvæmdar laganna sem hafa aukið réttarvernd brotaþola. Þar má sérstaklega nefna lög til breytinga nr. 12/2019 m.t.t. málshraða og vægari aðgerða sem og lögfestingu ákvæðis um umsáturseinelti, sbr. 232. gr. a í almennum hegningarlögum, nr. 19/1940. Í umsögn þessari verður farið yfir álitaefni sem Bjarkarhlíð hvetja starfshópinn, sem skipaður var þann 25. mars sl. af hálfu dómsmálaráðherra, til að hafa í huga við yfirferð sína á l. nr. 85/2011 um nálgunarbann og brottvísun af heimili: Í fyrsta lagi, þykir sérstaklega mikilvægt að halda áfram að athuga með hvaða hætti er hægt að bæta framkvæmd og skilvirkni laganna, einkum með tilliti til úrræðisins um nálgunarbann. Úrræðið um nálgunarbann var upprunalega lögfest til að vernda og bæta réttarstöðu brotaþola, meðal annars þolenda ofbeldis í nánum samböndum. En í framkvæmd hefur verið fremur erfitt að fá beiðni um nálgunarbann samþykkta vegna hárra krafna. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 4. gr. l. nr. 85/2011 er heimilt að beita nálgunarbanni m.a. ef rökstuddur grunur er um að sakborningur hafi raskað friði brotaþola, en í framkvæmd virðist svo vera að brotaþoli þurfi nánast að færa sönnur á að sakborningur hafi brotið gegn sér eða að veruleg hætta sé á því, frekar en að um rökstuddan grun sé að ræða. Þetta hefur þær afleiðingar að úrræðið um nálgunarbann sem öryggis- eða tryggingarráðstöfun virkar ekki sem skyldi í framkvæmd. Vandamálið virðist vera að frekar er litið til þess hversu íþyngjandi úrræðið er gagnvart sakborningi og sjaldan tekið inn í myndina hversu íþyngjandi það er fyrir brotaþola að lifa í stöðugum og yfirvonandi ótta við geranda. Þetta yfirvofandi hættuástand verður að teljast vera meira íþyngjandi í samanburði við stöðu sakbornings við mat á beitingu úrræðisins, sem er þá óheimilt að hafa samband við brotaþola og/eða mæta á ákveðin stað í takmarkaðan tíma. Líkt og áður hefur verið nefnt hafa einhverjar breytingar átt sér stað með framkvæmd og skilvirkni laganna í huga, en mikilvægt er að halda áfram að leita leiða til að lögin nái tilgangi sínum sem er að vernda brotaþola ofbeldis í nánum samböndum. Í öðru lagi, er ákveðin hætta á að þær kröfur sem gerðar eru til nálgunarbanns og brottvísun af heimili hækki þar sem rafrænt eftirlit verður líklegast talin verulega íþyngjandi ráðstöfun gagnvart sakborningi. Þrátt fyrir að rafrænt eftirlit veiti brotaþola ákveðið öryggi þarf að gæta þess að umrædd ráðstöfun bitni ekki á réttarvernd brotaþola, þ.e. að kröfurnar hækki ekki til að beita úrræðunum um nálgunarbann eða brottvísun af heimili. Í þriðja lagi, hafa komið til okkar mál þar sem brotaþoli er með óþekktan eltihrelli. Í þeim tilvikum hefur reynst erfitt að fá beiðni um nálgunarbann samþykkta og lítið virðist vera hægt að gera. Þrátt fyrir að þau mál komi sjaldnar upp er mikilvægt að brotaþolar sem hafa óþekkta eltihrella hafi verndar- og öryggisúrræði líkt og nálgunarbann til að nota í slíkum aðstæðum og því mikilvægt að það verði athugað. Að öðru leyti lýsir Bjarkarhlíð yfir áhuga að koma að lagasetningarvinnu í tengslum við lög á umræddu málefnasviði og hvetja starfshópinn til að vera í góðu samráði við viðeigandi og viðurkennd hagsmunasamtök í því samhengi. Virðingarfyllst, _____________________________ Jenný Kristín Valberg Teymisstýra Bjarkarhlíðar

Stígamót fagna áformum um lagasetningu til að bæta öryggi brotaþola umsáturseineltis. Málið er að Norrænni fyrirmynd og unnið í samstarfi og samráði við meðal annars Samtök um kvennaathvarf. Hingað til hefur verið torsótt að fá nálgunarbann þó það hafi skánað í seinni tíð og þó slíkt fáist hefur eftirfylgni vantað og bannið ekki veitt það skjól sem til var ætlast. Það hefur hingað til verið talið íþyngjandi fyrir ofbeldismenn að úrskurða nálgunarbann en það er undarlegt þegar vegið er á móti bætt öryggi brotaþola. Það getur varla verið mjög íþyngjandi að mega ekki nálgast manneskju sem vill ekki að þú nálgist hana. Að því sögðu er auðvitað besta leiðin í viðbrögðum við vaxandi ofbeldi að auka fræðslu og forvarnir einkum meðal ungs fólks. Við lagasetningu og innleiðingu nýrra leiða í nálgunarbanni ber að gæta mjög að innleiðingu og eftirfylgni en það hefur oft vantað þegar lög eru sett sem verja eiga þolendur kynbundins- og kynferðislegs ofbeldis. Það þarf að tryggja fræðslu til fagfólks (t.d. lögreglu, félagsráðgjafa og dómara) um birtingamyndir kynbundins- og kynferðislegs ofbeldi og hvernig rafrænt eftirlit megi nýtast í slíkum tilvikum. Þá skiptir ekki síður máli að brotaþolar fái upplýsingar og geti fylgst með sínum málum í gegnum upplýsingagátt til að þeir upplifi öryggið. Virðingafyllst, fyrir hönd Stígamóta Drífa Snædal talskona